郑永年：特朗普与“自由国际秩序”的解体
文/郑永年
从俄乌战争到以巴冲突，从美国的关税战争到慕尼黑安全论坛，从“美国湾”到格陵兰岛，越来越多的人们在问：今天的国际秩序到底怎么了？实际上，如果人们摒弃传统的国际秩序思维，具有足够的现实认知，这个问题并不难回答。简单地说，特朗普果断放弃了人们所熟悉的所谓的传统“自由国际秩序”，并且给予了最后一击，把它送入了坟墓。而一个只存在于一些历史学家记忆中，不为大多数人所熟悉，更为很多人所厌恶和反对的国际秩序正逐渐浮现。
一、“自由国际秩序”建立的历史背景
第二次世界大战结束之后，美、英两国和西方主要国家紧密合作确立了人们日后所见的所谓的“自由国际秩序”（Liberal International Order）。这个秩序形成的直接背景便是欧洲国家之间进行的一战和二战，这两次世界大战对西方文明造成了毁灭性的打击。建立“自由国际秩序”的首要目标就是要确保以后不再出现导致一战、二战那样的国际环境。
二战之前的国际体系依然是以西方主要国家的“权力”为基础的（power-based），西方大国纷纷搞权力平衡、军事结盟、争夺殖民地与排他性的势力范围，并最终以战争为解决利益冲突的主要手段。战后“自由国际秩序”的建构者试图转化这个难以为继的旧秩序，建立一个以“开放”为原则，以“规则”为基础（rule-based）的国际体系。美国作为“自由国际秩序”的主要建构者，试图在国际事务领域建立制度、规范与程序来引导与约束国家行为，通过多边体制来协调行动、促进合作、解决争端。不容讳言，战后的“自由国际秩序”在本质上仍属霸权/服从及支配/被支配的国际等级秩序，但通过规范与制度让等级秩序法制化，并由霸权来分配国际义务，以保障国际公共产品的有效供给。
二、“自由国际秩序”的结构、功能、维持条件
1、安全领域
在安全领域，建构战后自由主义国际秩序的起点是成立联合国体系，尤其是以联合国安全理事会为核心协商机制的集体安全体制。虽然联合国集体安全体制因冷战对峙而无法充分发挥功能，但在法理层面确立了尊重各国的平等地位与主权不受侵犯的原则。排除以战争为解决国际争端的合法手段，也不承认以武力掠取领土的合法性。再加上日后核武器相互毁灭的巨大威慑效果，大大降低了大国之间再度爆发大规模战争的可能性。
2、经济领域
在经济领域，战后“自由国际秩序”的核心在于国际经济秩序的重建，主要体现在国际货币基金、世界银行、关税与贸易总协定及其此后的世界贸易组织。
但是，“自由国际秩序”的主体依然是主权国家，这个国际秩序需要主权国家的内部基础。曾担任联合国助理秘书长的哈佛大学肯尼迪政府学院教授瑞吉（John Ruggie）指出，战后国际自由经济秩序是一种“嵌入式自由主义”（embedded liberalism）。这套体制把民主社会主义模式（福利国家体制）的阶级大妥协、需求侧的国家干预角色、金融监管与资本管制，以及自由贸易体制四者结合成为有机的整体，为战后西方国家的经济复兴与持续繁荣奠定了坚实的基础。
“嵌入式自由主义”的政治功能，就是维持西方社会各阶级在采行某种形式的民主社会主义模式下达成阶级共存共荣的妥协，以预防激进左翼政治势力的兴起，并有效对抗共产主义的蔓延。在“嵌入式自由主义”体制下，资本家被迫接受“管制资本主义”，国家通过市场监管、反托拉斯、劳动基准立扶、金融国有化、累进税制，以及财政移转支付等机制，抑制了资本主义对社会的破坏作用与对弱势群体的掠夺倾向，修正了资本拥有者与出售劳动者在市场中进行不对等交换所必然导致的财富与所得分配两极化倾向，并通过严格的资本管制与金融压制（financial repression）大幅削弱资本家最重要的结构性权力，因为资本无法自由跨境移动追求最大利润回报，反而维持了阶级间权力关系的长期平衡与稳定。
3、国际层面
在国际层面，“嵌入式自由主义”为战后美国主导的自由国际经济秩序提供了稳固的社会支持基础。通过国家主导的补偿与扶助机制，让开放经济体系下的潜在利益受损者得到适当的救助与保护；同时，通过教育、训练、医疗保障、完善的基础建设与公共服务普及，让更多的市场参与者能适应国际市场竞争与发掘新的市场机会。“嵌入式自由主义”体制让西方社会维持了经济体系的对外开放，形成牢固的跨阶级、跨地域与超越左右政治竞争的社会共识，也让有利于西方经济快速重建与振兴的开放贸易体系得以确立。
也就是说，西方内部自由主义秩序为其所主导的国际秩序提供了内部条件。再者，自由主义国际秩序更多地指向美国和其西方盟友之间的关联，因此这个秩序还有一个重要的对外因素，即“自由国际秩序”存在的国际条件。这个条件就是一个“社会主义国际秩序”或“不自由的国际秩序”的存在，即以苏联为核心的非西方集团。这一前提至关重要，因为它意味着：第一，在冷战期间，西方的“自由世界秩序”在地域上是有局限性的，即只限于西方集团；第二，这一“自由秩序”存在的理由就是为了应付另一个“不自由的秩序”。也就是说，这个秩序具有明确的目的和使命。这种目的性和使命感也使得自由秩序具有了鲜明的“认同感”，有利于西方集团内部的团结；第三，正是因为这个“不自由秩序”的存在，“自由秩序”内部的成员国愿意放弃一部分主权给美国来主导和统筹成员国之间的关系；第四，西方集团对“世界秩序”的界定和理解不是唯一的，或者说，没有普世性，因为苏联集团对“世界秩序”有全然不同的理解。
客观地说，自由主义国际秩序无论从产生、维持还是发展，都离不开“美国霸权”这一要素，包括美国强大的经济军事力量、横跨欧洲和亚洲的军事联盟、威慑他国的核武器等。也就是说，“自由世界秩序”的存在不仅仅是因为民主国家所共同接受的理念，如民主、自由和人权等软实力，更在于美国和西方所拥有的基于经济、科技和军事之上的硬实力。
三、“自由国际秩序”为何崩塌？
但是，今天，支撑“自由国际秩序”的所有柱子都崩塌了。
第一，瑞吉教授所说的“嵌入式自由主义”不再“嵌入”，而变成了“脱嵌”，那就是经济和社会发展的“脱嵌”式发展。上一波全球化由资本主导，全球化所带来的几乎所有利益也由资本所攫取。美国从此前的“中产社会”快速演变成为“富豪社会”，中产从此前的70%下降到50%左右。更荒唐的是，“嵌入式自由主义”需要防止的是传统左派的崛起，但在今天的美国，人们所面临的不是极左派的崛起，反而是极右派的崛起。欧洲诸国的情况也是如此。
第二，苏联集团的解体使得这个“自由国际秩序”失去了外在的“敌人”，从而也失去了这个秩序的内在凝聚力。尽管这个秩序的源头通常被认为始于1940年代，可追溯到早期的二战时代同盟国在1941年大西洋宪章所达成的协议，但真正促成这个秩序产生的则是美苏冷战，包括北美洲、欧洲和日本等关键成员国意图组建一个集体安全体系来应付苏联的扩张。但苏联的解体使得这个秩序失去了原来“非自由世界”这个敌人。事实上，在苏联消失之后，这个秩序需要“寻找”新的“敌人”来找到其生存的理由和意义。
第三，正因为苏联集团的解体，作为“自由国际秩序”主体的美国盟友体系既没有新的意义，也没有继续存在的足够理由。更为重要的是，美国借着这个盟友体系到处寻找“敌人”和扩张，一方面的确树敌不少，但同时这些盟友只是想“搭便车”而不想出钱。这使得美国维持这个秩序的成本更加庞大。
1990年代初，因为苏联集团的解体，美国霸权达到了巅峰状态。福山的“历史终结论”风靡西方世界，甚至波及全球。美国认为西方民主是人类历史所能拥有的最好政体，也是最后一个政体。然而没有过多少年，美国走到了今天，“自由国际秩序”走到了其终点。
特朗普早就决意退出这个在他看来制约“美国再次伟大”的“自由国际秩序”。如同其第一任的“退群”政策，特朗普上任第一天的行政命令就包括退出巴黎气候协议和世界卫生组织。在特朗普眼中，几十年来，一个主要由美国所建立、也为美国而建立的体系，现在正在被抛弃，主要是因为它现在演变成了抑制甚至反对美国的力量。新任国务卿鲁比奥很清楚的表达了特朗普的思想。鲁比奥1月份在参议院委员会听证会上宣称，“战后的全球秩序不仅仅是过时了”，“它现在是一种用来对付我们的武器”。鲁比奥最近又宣布，美国不会参加在约翰内斯堡举行的20国集团峰会，并解释说，“我的工作是促进美国的国家利益，而不是浪费纳税人的钱或纵容反美主义”。
四、旧秩序的告别与新秩序的构建
毫无疑问，特朗普已经对旧世界秩序告别。
在美国崛起之后，大英帝国用体面的方式告别了旧世界秩序，转而接受了美国主导的新世界秩序。今天美国也在用她自己的方式向旧世界秩序告别。但美国不是英国。如果人们认为把美国新总统正在成形的外交政策描述为一种“战略撤退”或者一种新的“孤立主义”，那么就大错特错了。
在向旧秩序告别的同时，特朗普早已开启了重建新秩序的过程。从特朗普的言论和行为中，不难勾勒出这个新秩序的一些主要特征：
- 强化美国作为霸权的内部根基；
- 强化主要国家的主权性质；
- 变革和重组同盟体系；
- 不惜以牺牲小国利益的方式，与其他强权一起重塑国际秩序。
1、特朗普的努力既在内部，也在外部
就第一个层面来说，特朗普的努力是两个方面：一是内部的改革，二是外部的“美国新版图”。就内部的改革，我们已经讨论过。外部的“新版图”，无论是现实的还是构想中的，特朗普的计划也是明晰的。“这一次，他是在标注一些美利坚帝国的假想地图，他说他希望看到这个帝国向北延伸，覆盖加拿大和格陵兰岛，向南穿过“美国湾”，到达巴拿马运河，最终远及被夷为平地的加沙地带，他称那里为“中东的里维埃拉”（Riviera of the Middle East）（见David Wallace-Wells，Trump Is Closing the Curtain on the American Century，《纽约时报》，2025年2月14日）。竞选期间很多人把特朗普有关领土要求的一些想法视为“玩笑”，但现在人们不这样认为了。加拿大总理特鲁多和丹麦首相等外国领导人警告称，特朗普的占有欲是非常认真的。
在2025年2月10日播出的福克斯新闻（Fox News）访谈中说，特朗普认真地表示，他是真的想把加拿大变成美国第51州。特朗普说，“我认为加拿大成为（美国）第51州会过得更好，因为我们每年损失2000亿美元给加拿大。我不会让这种事发生…我们为什么每年要付2000亿美元给加拿大？这根本是补贴。”加拿大总理特鲁多则在2月7日在一场与商界和劳工领袖举行的闭门会议中说，特朗普是认真想将加拿大纳为第51州，目的是取得其自然资源。
丹麦也已经感受到了压力，因为特朗普在和丹麦首相通话时，直接提出了美国对格陵兰岛的兴趣。考虑到美军已经在格陵兰岛驻军，并且特朗普已经增加了在该岛的驻军数量，人们相信，特朗普可以以零成本实现对该岛的控制。
特朗普所谓以“中国威胁”的名言要“收回”巴拿马运河的目标也基本上已经达到，在美国的威胁下，巴拿马政府已经退出中国的“一带一路”。在中东，特朗普声称要“接管”加沙地带，并简单地把“加沙”视为是一个房地产项目。
不管怎么说，这显然与人们所说的“战略撤退”或者“孤立主义”的标签不符，而更像19世纪后期到20世纪初美国老式的帝国主义扩张。
2、“强化国家主权性”与美国的“扩张主义”
第二个层面，“强化国家主权性”的做法看似和第一个层面相矛盾，但如果把这两个行为放在美国“扩张主义”的构架内，那么两者便是一致的。如上所述，美国本身退出国际组织甚至“自由国际秩序”是因为国际组织和“自由国际秩序”限制了美国的主权行为。同样，特朗普也不喜欢类似欧盟甚至北约那样的区域国际组织，因为这些组织也限制了美国或者欧洲国家的主权性质。特朗普对英国脱欧那样的行为是大力支持的。这也是这次副总统万斯跑到欧洲，在慕尼黑安全会议上当面把欧洲训斥一顿的主要原因。
不仅对西方国家如此，对其他非西方国家也是如此。在一些方面，特朗普是诚实的。比如说，他承认美国把中东轰炸了几遍，美国和中东都有巨大的牺牲，但美国没有得到好处，中东也没有得到好处。那么，美国这样做是为了什么呢？2月13日，在阿联酋迪拜举行的2025年世界政府峰会落下帷幕，马斯克通过视频连线的方式在会上发表讲话。马斯克点名批评美国国际开发署（USAID）和美国国家民主基金会（NED），质疑这两个机构的作用。马斯克声称，特朗普领导的美国政府“对干涉其他国家的事务不太感兴趣”。他表示：“很多时候，美国在国际事务中表现得有些咄咄逼人，许多观众可能对这一点都有共鸣。我认为，应该让其他国家自行处理事务。美国应该管好自己的事，而不是到处推动政权更迭。”
3、告别旧“北约”，重建新“北约”
第三个层面，人们也不应当把特朗普对北约、欧盟的态度视为向“同盟”告别的举动，而应当视为是重组“同盟”。特朗普要告别的是旧欧洲和旧“北约”，而想重建新的欧洲与新的“北约”。特朗普一直在迫使美国的盟友提高军费预算，但美国的盟友不仅没有能够把军费预算提高到2%，更不用说是特朗普要求的5%了。对特朗普来说，美国养了这么一大堆既要美国提供安全保障但又不想出钱的“盟友”何苦呢？
要告别旧欧洲的意向在这次美国防长赫格塞斯（Pete Hegseth）访问中不断敲打和威胁欧洲盟友的举动得到充分的反映。2月12日，赫格塞斯威胁称美国将撤回对欧洲安全的承诺，要求欧洲各国对自身防御及乌克兰的防御承担主要责任。13日，他在布鲁塞尔北约总部参加防长会议时，警告欧洲应对其大陆防务任务承担主要责任。赫格塞斯当天引用了美国前总统艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）在1959年抱怨欧洲时的说法。针对欧洲在二战后依靠美军维持和平和防止苏联扩张的做法，艾森豪威尔当时不满道，“（欧洲）拿山姆大叔当傻子”（making a sucker out of Uncle Sam）。赫格塞斯说，“与艾森豪威尔总统一样，本届政府相信联盟，并且深深相信联盟”，但是“别搞错了，特朗普总统不会允许任何人把‘山姆大叔’变成‘傻瓜大叔’”。2月14日，赫格塞斯在波兰首都华沙发表讲话时再次强调，欧洲人不能假设美国在欧洲的军事存在将永远持续下去，尽管波兰历来是美国在欧洲最亲密的盟友之一，将美国视为抵御俄罗斯的堡垒。
此前，欧洲多国政要都称特朗普要他们提高军费的要求“不可接受”。1月中旬，欧洲军费开支最大的五个国家——德国、法国、英国、意大利和波兰的国防部长明确表示，特朗普设定的5%北约国防支出目标“不切实际”。
但如果人们把特朗普政府的这些举动视为是抛弃欧洲，那么就会犯战略错误。事实是，特朗普在塑造一个新欧洲，一个符合他想象的欧洲。这也是特朗普和其官员近来积极干预欧洲政治的背后动机。可以预见的是，特朗普会动用各种方式，以马基雅维利方式来重组欧洲和盟友体系。
4、不惜牺牲小国利益，与其他强权合作重塑国际秩序
在第四个层面，不惜牺牲小国利益，与其他强权合作重塑国际秩序，这是目前各国最为忧虑的事情，包括美国的盟友。这充分表现在特朗普希望结束俄乌战争的行动上。慕尼黑安全会议召开前夕，特朗普分别与俄国和乌克兰总统通电话，其为乌克兰制定的和平计划轮廓日渐清晰。而早些时候，美国国防部长赫格塞斯向北约盟友通报了美国新乌克兰政策的基本方针。今天，整个欧洲甚至整个世界所担心的是，美国通过同意俄罗斯的方案来结束这场战争，包括乌克兰大规模向俄罗斯割让土地、乌克兰从其占领的俄罗斯土地上退出、乌克兰不加入北约。同时，美国的欧洲盟友在其中不能扮演角色或者仅能扮演一个次要角色，乌克兰则被排挤出谈判的过程。
同样，特朗普把“加沙”的巴勒斯坦人移民到邻居国家，并把加沙视为是一个房地产项目。他用一句话就抛弃和废掉了国际社会（包括美国本身）花了多年而达成的巴以问题解放方案。还有一件被人们所忽视的事情是，印度总理莫迪近来访问美国，在和特朗普会谈美印合作，而涉及到孟加拉问题的时候，特朗普笑着说，他会把孟加拉问题留给莫迪。人们应当认真看待，因为特朗普不是在开玩笑，而是真的这么想。
尽管无论是俄乌冲突还是巴以冲突还需要很多的努力来解决，人们也并不否认特朗普要解决这些问题的决心，但如果这些问题是按照特朗普的方式来处理，那么这个世界无疑回到了老式帝国主义强权分割世界的时代。
五、特朗普新秩序的影响
在过去，美国一向把自己塑造成为国际秩序的缔造者和维护者。人们也应当肯定二战之后美国对国际秩序所作的贡献。但现在越来越多的人开始相信，自称为“和平缔造者”的特朗普正在把国际法变成一片废墟。尽管美国和其他一些西方国家的精英感到惊讶，甚至愤怒，但事实并不令人惊奇。第一，美国自己从来没有遵守过国际法。第二，法律只是美国“治理”世界的工具。第三，一旦国际法没有用处了，美国就会以自己的方式来处理国际事务。早在特朗普之前，美国可以到其他国家搞政变以推翻其他国家的政府，甚至也可以用武力等手段把其他国家的总统抓到美国来审判。
这次，特朗普所做的只是帮助人们打破了披在美国“自由国际秩序”之上的外衣。一旦特朗普把美国自己塑造的“软力量”给破除了，美国霸权的本质就暴露无遗。
可以相信，美国不是在退出国际秩序，也不会退出国际秩序；特朗普只是在用很不一样的方式重建世界秩序。对历史学家来说，这是一个似曾相识的旧世界；对其他人来说，这是一个很不一样的、非常陌生的世界。一句话，这是一个“弱肉强食”的丛林世界。
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来源：大湾区评论
